Réformes institutionnelles en Colombie

Les propositions formulées sont réalisables et ne requièrent qu'un minimum de travail législatif. Cependant, la Constitution de 1991 est tellement détaillée et la Cour Constitutionnelle tellement activiste que des changements relativement secondaires qui relèveraient de la gestion courante dans d'autres pays exigent en Colombie des modifications de la Constitution.

Les anomalies des institutions colombiennes sautent aux yeux de l'observateur : deux partis de gouvernement difficiles à distinguer et qui en plus gouvernent fréquemment en coalition ; un parlement fragmenté, composé d'innombrables listes ; un système électoral qui privilégie les intérêts locaux et grâce auquel un siège au Congrès [le parlement colombien, il comprend le Sénat et la Chambre des Représentants] peut être obtenu avec un nombre réduit de voix ; une relation conflictuelle entre exécutif et législatif ; une séparation des pouvoirs incertaine.

Certains de ces problèmes, comme les déséquilibres budgétaires, sont nés de la réforme constitutionnelle de 1991, mais d'autres, comme la "gouvernabilité" du pays, sont historiques.

1. LA SEPARATION DES POUVOIRS

Selon l'auteur, bien que la Constitution de 1991 représente un progrès, la Colombie est encore gouvernée de telle manière qu'il n'y a pas de séparation des pouvoirs effective.

La description minutieuse et rigide du fonctionnement de l'Etat et des droits des citoyens contenue dans la constitution de 1991 a amené la Cour Constitutionnelle à intervenir dans des problèmes de nature réglementaire. En outre, cette même constitution donne la possibilité à des individus de mettre en cause la législation.

Un deuxième thème concerne l'interaction entre le législatif et l'exécutif. Du fait de sa fragmentation, du manque de structuration des partis et du clientélisme, le législatif a failli aussi bien comme canal de représentation du peuple que comme contrôle de l'exécutif. En raison de la faiblesse du premier, le second dispose d'un pouvoir discrétionnaire qu'il exerce en particulier à travers la déclaration de l'état d'urgence.

Enfin, l'instabilité institutionnelle est importante. Depuis l'indépendance en 1810, des changements constitutionnels drastiques ont eu lieu en 1821, 1848, 1863, 1886, 1910 et 1991.

Il n'y a pas de solutions idéales dans ce domaine. La motivation des propositions qui suivent est l'amélioration du système actuel, sans introduction de changements révolutionnaires qui seraient difficiles, sinon impossibles, à faire accepter.

Propositions

a. Propositions concernant les Cours

Il s'agit de rendre les hautes cours moins dépendantes du pouvoir politique, tout en limitant leur capacité d'initiative en matière économique.

• Déterminer de manière très claire la hiérarchie des trois cours (Cour Constitutionnelle, Cour Suprême, Conseil d'Etat), de manière à ce que leurs décisions puissent faire l'objet d'un appel au niveau supérieur et que les décisions des cours situées au niveau supérieur soient impératives pour les cours situées plus bas dans la hiérarchie.
  [Il s'agit d'éviter la reproduction de situations grotesques qui se sont produites dans le passé, comme l'affrontement entre la Cour Suprême et la Cour Constitutionnelle à propos de la mise en jugement par la première des parlementaires qui avaient absous le Président Samper. C'est ce qu'on appelle ici le "choque de trenes" (la collision des trains).]
• Pour que la Cour Constitutionnelle puisse invalider une loi approuvée par le Président et le Congrès, une majorité qualifiée de 7 membres sur 9 devrait être requise [actuellement, majorité simple, soit 5 voix.].
• Modifier l'article 233 [et non 253 comme indiqué par erreur] de la Constitution [Les magistrats de la Cour Constitutionnelle sont élus pour une période de huit ans et ne peuvent pas être réélus.] de façon à pouvoir nommer à vie les membres de la Cour Constitutionnelle et des autres cours.
• Modifier les articles 231 et 239 de façon à ce que les magistrats des trois cours soient nommés par l'exécutif et confirmés par le Sénat. Dans l'article 240, éliminer l'interdiction, pour être élu à la Cour Constitutionnelle, d'avoir exercé une charge de ministre ou de magistrat dans l'une des deux autres cours, au cours de l'année qui précède.
  [Actuellement, les magistrats de la Cour Constitutionnelle sont élus par le Sénat à partir de listes de trois candidats présentées par le Président de la République, la Cour Suprême et le Conseil d'Etat.
  Les magistrats de la Cour Suprême et du Conseil d'Etat sont nommés par leur corporation respective à partir de listes présentées par le Conseil Supérieur de la Magistrature.]
• Créer, dans le système hiérarchique, des cours spécialisées en matière économique, telles que les impôts et les faillites.

b. Propositions liées à l'interaction entre l'exécutif et le législatif

Ces propositions visent à donner à l'exécutif la possibilité d'utiliser une voie législative rapide en recourant le moins possible à la mesure controversée de l'état d'urgence. La suppression du vote secret et la réduction du nombre de législateurs devraient contribuer à diminuer le clientélisme et le fractionnement qui sévissent au Congrès.

• Modifier les articles 154 de la Constitution [Les Chambres peuvent introduire des modifications aux projets présentés par le Gouvernement.] et 163 [Dans le cas d'une demande de traitement urgent d'un projet présenté par le Président, les chambres ont 30 jours pour se prononcer.] pour donner au président des pouvoirs exceptionnels qui lui permettent de soumettre rapidement au Congrès des propositions non modifiables sur des sujets urgents de politique économique.
• Eliminer le vote secret aussi bien au Congrès que dans les trois hautes cours, à l'exception des cas liés au crime organisé et à la guérilla.
• Réviser l'article 171 afin de ramener le nombre de sénateurs de 102 à 51.
• Réviser l'article 176 afin que le nombre de représentants ne dépasse pas le nombre actuel de 165.

[Comme l'épisode du "pastranazo" l'a révélé en 2000 (la tentative du président de réformer le Congrès par la voie du référendum), la capacité de résistance du Congrès à toute modification de ses structure, organisation et fonctionnement est exceptionnellement élevée, ce qui donne à penser qu'il refuserait aussi la diminution et la stabilisation de ses effectifs évoquées ci-dessus.]

c. Référendum

2. LA LOI ELECTORALE ET LE PARLEMENT

Bien qu'il n'existe que deux partis importants [libéral et conservateur], la fragmentation interne de chacun d'eux rend difficile la production de lois qui recherchent l'intérêt général. Bien que ce problème ne soit pas spécifiquement colombien, son intensité est particulière dans la mesure où ces partis n'exercent aucun contrôle, ni aucune forme de discipline, sur ceux de leurs membres qui sont élus au Congrès.

Cela vient du système électoral [à la proportionnelle, inspiré du système conçu par Thomas Hare et utilisé dans les pays anglo-saxons] : dans chaque district, le quotient des sièges se calcule en divisant le nombre de votes par le nombre de sièges. Les sièges sont attribués aux partis premièrement en fonction du nombre de quotients entiers obtenus. Les sièges restant sont attribués selon l'ordre décroissant des restes. Mais, dans la pratique, à cause de la fragmentation des listes, l'attribution de la plupart des sièges se fait en fonction des restes les plus grands, en conséquence du fait que plus le nombre de listes est élevé, plus le nombre de votes nécessaires pour l'obtention d'un siège est bas.

La réforme constitutionnelle de 1991 a tenté de résoudre ce problème en créant pour le Sénat une circonscription nationale unique, afin d'encourager les candidats à rechercher une base électorale élargie au pays tout entier et à proposer une thématique nationale. En vain. Les candidats ont vite découvert que les anciennes pratiques clientélistes étaient viables dans le système de la circonscription nationale et le nombre de listes tend à augmenter au fil des élections. Au cours de la dernière élection, seuls 5 % des sénateurs ont été élus sur un quotient entier et la majorité des sièges sont obtenus par des votes concentrés sur une seule région. Il en résulte une perte de légitimité des législateurs et la tendance de l'exécutif à passer par-dessus des chambres discréditées pour gouverner effectivement.

Propositions

L'objectif poursuivi par ces mesures est de diminuer la fragmentation du législatif, d'augmenter la cohésion des partis et la légitimité des législateurs. Il est important d'envisager la faisabilité des réformes électorales à la fois du point de vue de l'histoire et des traditions nationales et du fait que ce sont les législateurs actuels qui devront voter ces mesures. [Les récentes tentatives de réforme politique montrent que seul un président disposant d'une large majorité au Congrès et jouissant d'une immense confiance populaire - conditions non remplies par les deux derniers présidents -, serait capable d'imposer de tels changements.]

• a. Un système à deux circonscriptions :
  L'idée est de maintenir la formule électorale actuelle (Hare) pour l'élection de la Chambre des Représentants, mais de transférer les restes du quotient de la circonscription locale à une circonscription nationale. Les votes résiduels seraient réunis et assignés au parti national dont dépend la liste.
  Une règle de seuil (telle un pourcentage des restes) déterminera quels sont les partis nationaux, ce qui permettra d'éviter que se répète l'échec de la réforme du Sénat. Même un seuil relativement bas permettrait de créer un stimulant important pour que les politiciens locaux recherchent une union sur le plan national, ce qui réduirait beaucoup le nombre de listes. D'autres réformes pourraient améliorer le fonctionnement du Congrès et la cohésion des partis. [Cf. la création de groupes parlementaires, qui désigneraient les postes très recherchés de membres et présidents des commissions parlementaires.].
• b. Transférer l'élection présidentielle un mois avant les élections législatives
  Cette réforme pourrait être accomplie sans difficulté par un président récemment élu et accentuerait le caractère national des élections législatives.
• c. Réduction de la multitude des privilèges des membres du Congrès
  Mesure qui serait probablement repoussée par beaucoup de législateurs, mais qui augmenterait leur légitimité et la participation des électeurs.
  [L'abstention est généralement très élevée en Colombie : entre 50 et 70 % de la population en âge de voter.].
• d. Introduire l'inscription automatique des votants.
  [Actuellement, ne peuvent voter que les électeurs qui s'inscrivent auprès de l'Office national d'état civil, qui gère également le registre électoral.]

Tout ce qui favorise la participation des électeurs peut diminuer l'emprise du clientélisme.
[Cf. le vote obligatoire, envisagé dans la réforme politique qui est discutée au Congrès. ]

3. LE SYSTEME JUDICIAIRE ET LA PREVENTION DES CRIMES

Les crimes et la violence sont des problèmes importants en Colombie. Mais contrairement à ce qui est dit habituellement, tous les types de crimes ne sont pas uniformément élevés, notamment par rapport aux taux de l'Amérique latine. Tandis que le taux des homicides est extrêmement élevé en comparaison des taux internationaux, le taux des atteintes à la propriété ne l'est pas.
[Mais tous ces crimes sont-ils dénoncés ? Cf., par exemple, l'appropriation forcée des terres par les narcotrafiquants qui ne fait jamais l'objet de plaintes de la part des victimes.]

Un quatrième facteur de criminalité serait la pauvreté et l'inégalité des revenus. D'une manière générale, ce lien n'est pas clairement établi en ce qui concerne la pauvreté - puisque le taux de crimes est plus élevé dans les pays riches, mais cette différence s'explique aussi par un taux de dénonciation plus élevé -. La relation est plus évidente en ce qui concerne l'inégalité. Toutefois, la pauvreté et l'inégalité ne sont pas plus fortes en Colombie que dans le reste de l'Amérique latine.

Il semble donc que le mauvais fonctionnement du système de justice soit le facteur le plus discriminant du taux de crimes en Colombie. Il y a en outre un grand écart entre le nombre de crimes que les citoyens disent avoir dénoncés à la police et les statistiques de cette dernière, qui indiquent un chiffre inférieur de moitié à celui des crimes dénoncés par les citoyens. Enfin, l'investigation criminelle est également insuffisante : seuls 40 % des crimes font l'objet d'une enquête, ceux qui sont les plus faciles à élucider.

Propositions

• a. Collecte de l'information
  - Il conviendrait d'obliger les instances impliquées dans les procédures criminelles - la police, les procureurs, les tribunaux et les prisons - à établir et faire connaître les statistiques qui s'y rapportent.
  - Il devrait avoir une enquête régulière (tous les 3 ans) sur les victimes de crimes, couvrant tout le pays et pas seulement quelques agglomérations urbaines.
  - On devrait disposer de beaucoup plus d'informations sur les prisons. Actuellement, on ne connaît pas la répartition des détenus dans les prisons par type de crime ou la durée réelle de la peine accomplie par les prisonniers.
• b. Lutte contre la corruption
  - Il conviendrait de mener une enquête/épuration anti-corruption chez les militaires, similaire à celle menée dans la police il y a quelques années, avec une supervision extérieure.
  - Une enquête sur la corruption et l'infiltration dans les services du procureur (Fiscalía), avec également une supervision externe. Comme les procureurs sont le maillon critique pour mener les criminels devant la justice, le progrès dans la lutte contre le crime ne pourra être obtenu sans qu'il n'y ait d'amélioration dans ce domaine. Plus encore, c'est une mesure préliminaire fondamentale pour réduire ce qui, pour certains, paraît être une confrontation entre les services du procureur et les militaires.
• c. Investigation et poursuite
  - Création d'un corps anti-rapt comprenant des enquêteurs d'élite, qui aient fait la preuve qu'ils sont efficaces et incorruptibles et qui consacrent le 100 % de leurs efforts à élucider ce type de crimes.
  - Création d'un corps anti-homicide d'élite sur le modèle de celui de l'anti-rapt. Cette force pourra être chargée d'enquêter sérieusement sur tous les homicides qui surviennent. Si le corps comprend 1000 enquêteurs, chacun d'eux aurait environ 20 cas par an à éclaircir. Ces deux corps devraient être complètement protégés contre la congestion qui prévaut dans d'autres secteurs.
  - Établir des sentences obligatoires afin de diminuer l'emprise de la corruption sur les juges et leur exposition à l'intimidation par les narcotrafiquants et la guérilla.
  - La sécurité des juges et des enquêteurs doit être garantie: Le gouvernement doit accorder une protection permanente à tous les juges et enquêteurs qui travaillent sur des affaires ayant un lien avec les narcotrafiquants ou la guérilla. Des peines extrêmement sévères devraient être prévues en cas d'intimidation et de crimes envers les juges.
  - Le combat contre les crimes violents, en particulier contre l'assassinat et le rapt, devrait disposer d'une portion croissante des moyens de la police, des services du procureur et des prisons, même si cela doit se faire aux dépens de la lutte contre les crimes envers la propriété.
  [Cette proposition me paraît tout à fait inopportune. Les crimes et délits contre la propriété en Colombie ne touchent pas seulement les classes aisées ou les entreprises, la violence quotidienne - vols par effraction, vols de vélos ou de motos, vols à l'arraché, agressions à main armée, piraterie terrestre, etc. - affectent plus durement les classes populaires pour lesquelles la perte d'un moyen de transport, d'objets courants ou de sommes d'argent peu importantes ont des conséquences dramatiques. D'autre part, de nombreux meurtres ont pour origine une atteinte à la propriété qui tourne mal, la victime refusant de se laisser dépouiller et le voleur n'hésitant pas à la tuer pour arriver à ses fins.]
  - Un accroissement substantiel de la capacité des prisons en Colombie. Il ne serait pas irrationnel de construire assez de cellules pour pouvoir héberger 100.000 prisonniers (contre une capacité actuelle de 28.000, qui correspond à une population carcérale de 40.000). Avec une population carcérale de 100.000, le nombre de prisonniers par crime commis serait très en-dessous des normes internationales, même en Amérique latine.
  - Des mesures doivent être prises pour que le gouvernement - et non les prisonniers - détienne le contrôle des prisons.
  - Les prisonniers doivent être séparés selon la gravité de leurs crimes, et, tout particulièrement, les guérilleros et les paramilitaires, afin d'éviter la propagation du conflit à l'intérieur des prisons.

La Colombie a longtemps été considérée comme un modèle de stabilité économique en Amérique latine en raison de son inflation, modérée pour la région, et de son relatif équilibre fiscal. Avec l'apparition de déficits budgétaires et de la fragilité du système financier, la Colombie est devenue un pays problème, ce qui a entraîné l'intervention du FMI.

La stabilité macroéconomique n'est qu'un des piliers du développement économique. Les autres sont : une bonne infrastructure, un bon fonctionnement du marché et une administration étatique efficace. En outre, la croissance économique doit profiter à toute la population et pas seulement à une minorité. La diminution de la pauvreté et une certaine égalité des chances pour tous doivent être un objectif politique prioritaire. Bien que la Colombie ne soit pas le pays le plus mal placé à cet égard en Amérique latine, la réduction de l'inégalité et un meilleur accès aux services sociaux restent une priorité. Si la croissance, la diminution de la pauvreté et la stabilité macroéconomique ne sont pas nécessairement liés, ils font partie du même cercle vertueux. En plus, la croissance et la diminution de la pauvreté sont des facteurs critiques pour la réussite du processus de paix.

5 aspects institutionnels de la politique économique sont examinés ci-dessous.

1. DÉCENTRALISATION ET FÉDÉRALISME FISCAL

Si la perception fiscale reste fortement centralisée en Colombie, les dépenses sont décentralisées, et le processus s'est accéléré avec la Constitution de 1991. Il y a un risque de déséquilibre, du fait que le niveau de gouvernement qui dépense n'assume pas complètement le coût de ses charges.

Cependant, dans un pays qui connaît le niveau de développement de la Colombie, les gouvernements locaux n'ont pas la capacité de recouvrer efficacement les revenus, si bien que la perception centralisée reste nécessaire. Par contre, la centralisation des dépenses n'est pas souhaitable parce que, en théorie au moins, les gouvernements locaux sont plus aptes à affecter les dépenses en tenant compte des besoins et des vœux de la population. Toutefois, il n'est pas certain que cet objectif de la décentralisation a été réellement atteint, du fait du peu de latitude dont disposent les gouvernements locaux.

Par exemple, le 80 % de la part du budget de la nation affectée aux départements et aux communes doit être dépensée pour la santé et l'éducation. En outre, comme les salaires des enseignants - qui représentent le 80 % des dépenses d'éducation - sont fixés sur le plan national, la marge de décision des gouvernements locaux est très faible.

La séparation entre les revenus et les dépenses des différents niveaux de gouvernement a eu pour conséquence l'accumulation de dettes et de déficits opérationnels dans un bon nombre de départements et de communes, ce qui a amené le gouvernement central à intervenir directement pour sauver certains gouvernements locaux en difficulté. Un problème additionnel vient de la possibilité qu'ont les gouvernements locaux de faire financer leur déficit par les banques, ce qui crée un lien dangereux entre les déséquilibres budgétaires et la stabilité financière du système bancaire. Cependant, ces problèmes ne sont pas spécifiques à la Colombie, ils se rencontrent aussi dans les pays industrialisés, et naturellement dans d'autres pays en voie de développement.

La collecte centralisée des revenus fiscaux pose la délicate question de leur redistribution aux gouvernements locaux. Les règles existantes sont complexes et font intervenir de nombreux paramètres et indicateurs. Ces règles ne comprennent pas de plan d'incitation visant à augmenter la responsabilité fiscale des gouvernements locaux et leur efficacité dans la prestation des services publics. En plus, il n'est pas certain qu'elles sont réellement équitables.

Enfin, le court horizon des maires - qui ne peuvent pas être élus pour deux périodes [de trois ans !] consécutives -, rend difficile la réalisation de politiques à long terme. Les maires sont encouragés à dépenser, puisque la charge fiscale se diffuse au niveau national, et que le fardeau des dépenses ne se fera sentir qu'après qu'ils auront quitté leur fonction.

Sur le plan théorique, deux principes généraux permettent de garantir la responsabilité fiscale et une utilisation efficace des ressources des gouvernements locaux. Le premier est d'augmenter le taux des dépenses locales en les finançant par des impôts perçus localement. Le second est de lier le transfert de ressources à l'accomplissement d'objectifs en termes de couverture et de qualité dans la prestation de services sociaux. En pratique, la réalisation de ces principes bute respectivement sur l'absence de compétences techniques dans le domaine de la collecte d'impôts dans les départements et les communes, surtout les plus pauvres, et la difficulté de mesurer l'accomplissement des objectifs sociaux, qui risque d'entraîner la corruption et l'arbitraire.

De ce fait, les auteurs ne retiennent pas l'application de ces deux principes dans leurs propositions.

Propositions

• a. Non à l'endettement local
  Les département et les communes ne devraient pas avoir l'autorisation de s'endetter ni auprès du public par l'émission de bons, ni auprès des institutions financières, qu'elles soient publiques ou privées, nationales ou internationales. L'unique manière dont un département ou une commune pourrait dépenser au cours de l'année plus que ses revenus (impôts locaux + transferts du gouvernement central) serait de demander au gouvernement central une avance sur les transferts de l'année suivante, avec une limite qui pourrait être fixée à 5 % du montant annuel, le gouvernement central gardant la possibilité de refuser une telle avance.
  Comme les gouvernements locaux ont actuellement la possibilité de s'endetter, le fait que le gouvernement central vienne au secours des finances locales en déroute, crée un encouragement inadéquat. La conséquence est que les grands projets d'investissements, dont le financement est nécessairement pluriannuel, surtout ceux qui impliquent plusieurs communes ou départements, doivent être financés et contrôlés par le gouvernement central.
• b. Règle d'assignation
  Comme il est peu probable que les gouvernements locaux puissent augmenter leurs ressources propres, les transferts fiscaux opérés par le gouvernement central continueront à exister. L'assignation de ces flux doit s'effectuer selon un système de pondérations dans le but de favoriser certains objectifs. Les auteurs ne souhaitent pas proposer ces pondérations qui sont de nature éminemment politique.
  Il leur semble que la règle doit être simple et transparente. Elle doit permettre d'obtenir trois objectifs :
  1. Rendre aux gouvernements locaux une partie des ressources fiscales prélevées sur la région.
  2. Générer un flux de redistribution des régions les plus riches vers les régions les plus pauvres.
  3. Générer une forme de récompense à l'effort local de collecte fiscale.
• c. Permettre plus de flexibilité dans les décisions de dépenses
  Il paraît raisonnable d'augmenter la marge de décision des gouvernements locaux dans l'affectation des dépenses, puisque le but de la décentralisation est de rapprocher les dépenses publiques des besoins réels de la population.
  Même si la part discrétionnaire du budget local peut augmenter comme cela semble nécessaire, il est évident que le gros des dépenses restera affecté à la santé et à l'éducation.
• d. Clarifier les responsabilités des dépenses
  Le manque de clarté entre les trois niveaux - national, départemental, local - produit des gaspillages, de la corruption et des déviations de fonds. Il est important de spécifier avec précision et cohérence les apports de chaque niveau, notamment dans le cas des institutions éducatives.
• e. Permettre la réélection des maires pour deux périodes consécutives de quatre ans
  La combinaison d'un cycle électoral très court avec la règle d'un seul mandat fixe l'horizon des maires sur le court terme. La proposition ouvre un horizon à plus long terme, tout en évitant que la prolongation excessive du mandat crée des intérêts illégitimes.

[Les nouvelles clés de répartition des transferts de la nation vers les collectivités régionales et locales contenues dans l'Acte Législatif n° 012 constituent un premier pas vers les réformes suggérées dans ce paragraphe. Les énormes difficultées rencontrées par le gouvernement démontrent que des propositions de bon sens comme celles qui précèdent - pas particulièrement avancées ou révolutionnaires, mais touchant des intérêts acquis, dans ce cas ceux des enseignants du secteur public - sont extrêmement difficiles à faire voter par un Congrès hypersensible aux pressions.]

2. LES INSTITUTIONS BUDGÉTAIRES

Les institutions budgétaires sont la loi et les réglementations selon lesquelles les budgets sont élaborés par le gouvernement, approuvés par le législatif et exécutés par l'administration.

Les règles qui conduisent l'élaboration et la dissémination de l'information sur la politique fiscale doivent viser trois objectifs :
1. Permettre au gouvernement de mener une bonne politique fiscale, de manière transparente.
2. Assurer que la politique fiscale n'échappera pas à son contrôle lors de chocs plus ou moins importants.
3. Permettre à une personne dont les connaissances d'économie et de comptabilité sont modestes de comprendre l'orientation principale du programme de politique fiscale proposé par le gouvernement et le comparer à celui des années précédentes.

La 3e condition est particulièrement importante. Le seul moyen d'empêcher un gouvernement d'utiliser une mauvaise politique fiscale est que les marchés et l'opinion publique exercent une pression sur lui. Or, en Colombie, la préparation, la discussion et l'exécution du budget ne sont ni transparentes, ni compréhensibles par un citoyen lambda, un journaliste ou même un économiste.

Le premier facteur qui contribue à cette absence de transparence est la multiplicité des documents budgétaires. Par exemple, le budget doit être en cohérence avec le Plan de Développement, le Plan National d'Investissements, le Plan Financier et le Plan Opérationnel Annuel d'Investissements. Or, l'obligation de cohérence est vague, les périodes prises en compte par ces documents sont différentes, les services qui les élaborent n'appartiennent pas aux mêmes ministères, ce qui provoque des inconsistances et affaiblit le rôle du Ministère de l'Economie, auquel la Constitution accorde pourtant un rôle primordial dans l'élaboration du budget.

Le second facteur est la définition et la classification des dépenses d'investissement. L'expression "investissement social" est une expression magique dans le processus budgétaire colombien. Cela provient de l'accent mis sur la planification dans laquelle l'investissement est un instrument clé et du caractère populiste de la Constitution de 1991. Le présupposé présent dans tous les documents budgétaires est que seul l'investissement a une valeur sociale et que les autres dépenses sont des maux nécessaires. Cela, joint à l'interdiction de diminuer les dépenses d'investissement social, aboutit à définir les investissements d'une manière peu orthodoxe du point de vue macroéconomique et comptable. Ce laxisme dans la définition de l'investissement est dangereux. Il ne permet pas la bonne compréhension du budget et il affaiblit la possibilité de comparer les chiffres et documents budgétaires. Enfin, il entraîne une créativité comptable indésirable.

Le troisième facteur est l'utilisation de pratiques comptables non standardisées. Sans une longue analyse des dépenses et recettes budgétaires, il est impossible d'avoir une idée du déficit, et, en outre, il est difficile d'avoir une vision d'ensemble du budget.

Propositions

• a. Réduire le nombre de documents budgétaires et les consolider.
  Idéalement, le processus budgétaire devrait aboutir à un seul document. Pratiquement, deux documents sont nécessaires : le budget et le plan financier qui devraient avoir la même structure. Le Plan de Développement doit être éliminé.
• b. Adopter les normes comptables internationales.
  Un audit par des firmes internationales reconnues pourrait être envisagée dans la période de transition.
• c. Elargir la couverture budgétaire dans toute la mesure du possible
  Le budget devrait inclure toutes les entités territoriales et le reste du secteur public non financier, ainsi que toutes les retraites publiques. Cependant, il y a des obstacles légaux qui empêchent cette unification.
• d. Sous-traiter les projections du gouvernement à des compagnies privées internationalement reconnues.
  [Pourquoi ne pas proposer plutôt l'embauche de spécialistes compétents réunis dans une cellule du Ministère de l'Economie ? Qu'est-ce qui empêcherait le Gouvernement de manipuler à sa guise les projections fournies par une compagnie (américaine), qu'il rétribuerait directement ?]
• e. Inclure dans le budget d'une année fiscale les dotations provenant d'autres années fiscales

Le Code de Bonne Pratique du FMI sur la transparence fiscale et les principes concernant les agrégats développés par la Fédération Internationale des Comptables devraient contribuer à résoudre les problèmes posés par ces différents points.

3. LA BUREAUCRATIE, LES FONCTIONNAIRES ET LES ENSEIGNANTS
[Le titre de ce paragraphe ne correspond pas à son contenu, seuls les enseignants sont concernés.]

La dépense publique en Colombie met un fort accent sur l'éducation. Les enseignants représentent le contingent le plus important de l'emploi public, 310.000, soit le 26 % du total. Le secteur public dépense près de 4,5 % du PIB pour l'éducation et 70 % des maîtres appartiennent à ce secteur.

Malgré cet effort, plusieurs problèmes influent négativement sur les résultats du secteur éducatif. Le premier est la superposition des différents niveaux de gouvernement. La question de savoir où doit se situer l'administration du système public d'éducation n'est pas résolue, plusieurs lois se contredisant sur ce sujet. En conséquence, il existe trois types différents d'enseignants dans l'école publique : ceux qui sont payés par le gouvernement central, ceux qui sont payés par les départements et ceux qui sont payés par les municipalités.

Le second problème est que, grâce un syndicat très puissant, les enseignants sont une catégorie particulièrement favorisée en matière de salaires et surtout de retraites, dont les conditions d'attribution et le montant sont beaucoup plus avantageuses que celles des autres catégories de travailleurs, y compris le droit de cumuler plusieurs retraites. La profession d'enseignant est définie par un statut, promulgué en 1979, qui a introduit trois sources d'inefficacité dans l'éducation publique :
1. Excès de centralisation, les salaires sont fixés par le gouvernement et imposés aux gouvernements locaux et régionaux, sans leur consentement.
2. Un processus de désignation inadéquat : les départements et les communes peuvent créer des postes d'enseignants temporaires. Certaines clauses du statut tendent à pérenniser ces postes.
3. Un régime disciplinaire inopérant : les directeurs d'établissements n'exercent aucun contrôle sur les enseignants. Les promotions sont déterminées par le statut selon des critères qui ne prennent pas toujours en compte les activités d'enseignement des intéressés.

Un troisième problème vient de l'affectation des enseignants et leur distribution géographique. Les enseignants sont peu mobiles, en partie parce qu'ils sont en moyenne relativement âgés.

Les effets des réformes éducatives entreprises dans les années 90 et de l'augmentation substantielle des ressources investies dans l'éducation sont mitigés, bien qu'une évaluation précise des changements intervenus requiert un plus grand recul. Si les immatriculations dans le primaire ont augmenté significativement, elles ont cru beaucoup moins dans le secondaire. Une partie de cet effort a été affectée à l'augmentation des salaires et des retraites des enseignants.

Mesurer la qualité de l'éducation est difficile. Les comparaisons internationales suggèrent que les performances des élèves colombiens soient pauvres par rapport à celles de pays d'un niveau de développement identique, avec une légère tendance à l'amélioration dans les années 90.

Certaines initiatives de réforme semblent avoir eu beaucoup de succès. L'une d'elle est le programme de l'Ecole Nouvelle pour le secteur rural, qui donne une certaine latitude aux enseignants pour adapter leur enseignement à leur classe. [Ce que nous avons vu de l'application de ce programme dans notre région nous rendrait moins optimistes que les auteurs : à leur sortie, souvent prématurée, du primaire, seule une minorité d'enfants savent couramment lire, écrire et compter.]

Propositions

• a. Les décisions d'embauche et de rémunération devraient être prises par le même niveau de gouvernement.
  Ce changement inciterait ceux qui embauchent un enseignant à prêter attention au coût de cette décision et ceux qui fixent le montant des salaires à se demander combien de maîtres et lesquels sont employés.
• b. Le gouvernement devrait autoriser des salaires différentiels selon les régions, tenant compte des différences du coût de la vie.
  La politique qui consiste à uniformiser les salaires devrait être abandonnée afin de donner plus de flexibilité aux autorités locales.
• c. Dans le cadre d'une réforme générale du système des retraites, le traitement excessivement généreux accordé aux maîtres devrait être aligné sur celui des autres catégories de travailleurs.
  Ce point devrait être la priorité de toute proposition de réforme.
• d. Des expériences telle que l'Ecole Nouvelle devraient pouvoir recevoir des donations.
• e. Un système d'évaluation de la façon dont les maîtres accomplissent leur fonction devrait être mis en place. Les salaires devraient refléter les résultats de cette évaluation.
  [Non seulement les salaires, mais la progression de carrière devrait être liée à l'évaluation pédagogique et aux résultats obtenus par les élèves. Dans un récent article de la revue économique "Dinero" (27 avril 2001, n° 131), il ressort que seuls 2 lycées publics figurent dans la liste des 100 meilleurs lycées de Colombie. Cela démontre amplement que les incitations matérielles dont jouissent les enseignants titulaires du public ne suffisent pas à créer la motivation et la recherche de l'excellence qui prévalent dans les établissements privés dont les enseignants sont pourtant moins payés. A ce propos, il me paraît étrange que les auteurs ne livrent pas plus d'informations sur la situation de l'important secteur privé de l'éducation en Colombie, qui représente environ un tiers des effectifs scolaires et des enseignants, privé et public étant à la fois complémentaires et concurrents.]

[Sur les thèmes abordés dans ce paragraphe, lire également ma chronique : Voleurs d'enfance]

La Constitution colombienne établit dans son article 350 que ["Excepté dans les cas de guerre extérieure ou pour des raisons de sécurité nationale,] les dépenses publiques sociales auront la priorité sur n'importe quelles autres dépenses." Mais à quoi correspondent les dépenses sociales ? Selon l'article 41 du Statut Organique du Budget, les dépenses publiques sociales sont "toute dépense dont l'objectif est la satisfaction de nécessités de base non satisfaites en matière de santé, d'éducation, d'écologie, d'eau potable, de logement y celles qui tendent au bien-être général et à améliorer la qualité de vie de la population". Ainsi la Colombie combine une définition très diffuse des dépenses sociales avec un mandat constitutionnel très fort pour les protéger.

La classification habituelle des services de sécurité sociale distingue entre :
1. service social : éducation, santé
2. sécurité sociale : assurance retraite, invalidité, chômage
3. assistance sociale : subsides aux pauvres, bénéfices familiaux et maternité, génération d'emploi.

Trois raisons expliquent que l'Amérique latine ne peut pas aspirer à cette structure de protection sociale :
1. Les ressources disponibles sont bien insuffisantes.
2. Du fait du taux très élevé de travail informel, il est très difficile d'établir l'histoire contributive des individus.
3. Beaucoup de pauvres préfèrent rester en dehors d'un système de protection, même subventionné, parce qu'ils ne pensent pas atteindre un âge avancé et parce qu'ils privilégient la liquidité.
En outre, l'expérience des pays industrialisé en matière de protection montre que les coûts de ces systèmes généralistes deviennent rapidement très élevés.

Deux options restent ouvertes : assistance sociale focalisée ou dépenses de service social (éducation et santé). Jusqu'à maintenant, la Colombie a clairement choisi la seconde.

Or, cet accent mis sur la santé et l'éducation a laissé hors de portée une bonne partie de la pauvreté rurale extrême. Comme il est difficile de penser en termes d'objectifs sociaux sans inclure le bien-être des plus pauvres, il est nécessaire d'envisager une restructuration des dépenses sociales. Celles-ci devraient comprendre plus d'efforts en faveur de programmes d'assistance sociale focalisée.

La question de comment focaliser entraîne les réflexions suivantes. Les objectifs de réduction de la pauvreté peuvent être atteints de manière moins coûteuse en :
1. identifiant les plus pauvres,
2. réduisant la superposition des programmes,
3. recherchant la simplicité organisationnelle,
4. calculant la viabilité à long terme, les coûts initiaux augmentant beaucoup jusqu'à ce que l'affiliation atteigne son état d'équilibre.

Un commentaire doit aussi être apporté sur l'implication de la communauté comme aide à la focalisation, qui est un dispositif très utilisé en Colombie et en Amérique latine. L'expérience montre que ce type de programmes touche rarement les plus pauvres. En effet, ces derniers ne détiennent pas la capacité, les ressources matérielles, les connaissances et le savoir-faire pour participer effectivement aux initiatives communautaires.

Quelle a été l'efficacité des dépenses sociales en Colombie ? Les sources statistiques démontrent que la pauvreté a diminué après un pic en 1991-92. D'autres sources indiquent que cette réduction est limitée au milieu urbain, alors que la pauvreté en milieu rural a augmenté. Malgré le caractère incertain de ces données, il est très probable que les meilleurs résultats en termes de réduction de la pauvreté s'obtiendraient en se concentrant sur les régions rurales.

Propositions

[Les propositions ne sont pas structurées aussi clairement que dans les parties précédentes. J'ai souligné ce qui, dans les considérations qui suivent, m'est apparu comme une proposition.]

• a. Politique concernant les personnes âgées et les invalides

  Une discussion complète du système de retraite-invalidité sort du cadre limité défini par les auteurs. Il faut d'abord noter que la couverture retraite est faible, bien que généreuse. Seuls 30 % des plus de 60 ans reçoivent une retraite. Par contre, le montant de ces retraites est élevé, 2 fois le PIB par habitant. Le système de retraite comprend 3 piliers : public, privé, en faveur des personnes âgées qui n'ont pas contribué à travers le programme Revivir ou les programmes municipaux.
  [En ce qui concerne notre commune, les apports de Revivir sont dérisoires : quelques colis de denrées non-périssables et de médicaments au cours de l'année, un peu plus conséquents à Noël, insuffisants pour qu'un vieillard isolé, incapable de travailler, ne meure pas de faim.]

  Le pilier public bénéficie aux travailleurs du secteur formel et aux plus aisés d'entre eux. Il en va de même pour les fonctionnaires, comme nous l'avons vu dans le cas des enseignants. La focalisation envers les plus pauvres s'opère par l'intermédiaire de la garantie de pension minimum et le Fonds de Solidarité des Retraites dont les fonds sont limités et qui, faute de moyens administratifs suffisants, sont pratiquement inopérants.

  En résumé, le principal problème du système des retraites colombien est qu'il dépense beaucoup d'argent pour un nombre limité d'individus. Dans un pays comme la Colombie, dont les ressources fiscales sont faibles, les retraites devraient servir à protéger les vieillards de la pauvreté et non à maintenir leur niveau de vie - ou l'améliorer comme dans le cas des enseignants - lors de leur vieillesse. Une autre difficulté surgit du fait que le montant du salaire minimum, qui sert de référence légale au montant des retraites, est relativement élevé, par rapport au montant du PIB par habitant.

  Le deuxième problème est la complication du système actuel avec un grand nombre de régimes spéciaux obtenus par des négociations séparées menés par de petits groupes de pression influents [enseignants, Telecom, Ecopetrol, sénateurs et représentants, etc.]. La conséquence de cette situation est que le système est incapable de suivre la trajectoire des affiliés et des retraités. Cependant, aucune réforme effective ne peut être engagée sans ce type d'information.

  Le troisième problème est lié à la tendance à la décentralisation des programmes d'assistance sociale, dont les ressources ne sont pas nécessairement affectées aux plus pauvres, et qui contrevient aux fins poursuivies par un programme centralisé, spécifiquement destiné aux plus pauvres. Comme nous l'avons vu, cet inconvénient peut être en partie corrigé par un système de transferts directs du gouvernement central aux autorités locales des régions les plus pauvres.

  En résumé, il faudrait affecter aux plus pauvres ce qu'il faudrait ôter aux groupes privilégiés, ce qui n'est évidemment pas facile à exécuter en pratique.

• b. Politique en faveur de la famille et de l'enfance [Ce paragraphe, et le suivant, me paraissent très lacunaires, faute peut-être de données disponibles.]

  Actuellement les politiques envers la famille et l'enfance sont exécutées par l'Institut Colombien du Bien-être Familial (ICBF), une entité du gouvernement central disposant en 1998 d'un budget d'environ 5 % du PIB (6 % en incluant la participation des communes) et tirant ses ressources d'un impôt de 3 % sur la masse salariale. Quelques programmes complémentaires sont réalisés par le Réseau de Solidarité Sociale.

  En ce qui concerne la petite enfance, il existe trois programmes :
  1. CAIP, le plus ancien, qui absorbe le 12,5 % des dépenses de l'ICBF en 1997
  2. HCB, 41 % des dépenses
  3. Jardines Comunitarios 1 % des dépenses.

  Une des caractéristiques de HCB (Foyers Communautaires du Bienestar) est l'implication de la communauté. La "mère communautaire", qui n'a aucune qualification particulière [et dont le profil est assez proche de celui des nourrices agréées de la DDASS en France], est choisie pour effectuer dans sa propre maison la garde des enfants. Il y a peu de données disponibles sur ce programme. Il semble qu'il est surtout utilisé dans les zones rurales, que la demande insatisfaite est très élevée et que la fonction éducative est presque nulle. [C'est vrai, mais il faut préciser que les mères communautaires sont très peu rémunérées, 124.000 pesos en 2001, le 43 % du salaire minimum, dont il leur faut déduire 35.000 pesos pour la formation continue. En outre, elles sont parfois obligées en plus de faire l'avance des frais de nourriture, en raison des retards de paiement de l'ICBF.]

  Un aspect important de la garde des jeunes enfants est le subside alimentaire, particulièrement important pour lutter contre la dénutrition.

  Un système alternatif pour l'aide nutritionnelle pourrait être celui des bons alimentaires, qui peut être facilement focalisé sur les segments les plus pauvres et lié à d'autres prestations, telles la santé et la prévention. [La dimension communautaire est plus difficile à gérer, mais permet de développer l'auto-contrôle et les compétences sur le plan local.]

  Il y a très peu de données disponibles sur les programmes de l'ICBF, sur leur fonctionnement, leur coût et sur le nombre de bénéficiaires. Une évaluation extérieure de ces programmes et de ceux de ceux du Réseau de Solidarité Sociale est une priorité.

  [Une importe réforme à proposer serait de détacher l'ICBF de la Présidence de la République, où il fonctionne comme la centrale des bonnes oeuvres de la première dame de la Nation, qui en est la présidente, et de le rattacher soit au ministère de l'Education, soit à celui de la Santé ou mieux de le transformer en ministère de la Famille, le budget dont il dispose étant largement supérieur à celui de la plupart des ministères existants (plus d'un million de millions de pesos en 2.001).]

• c. Politique d'emploi et de chômage

  Il n'y a pas d'assurance-chômage en Colombie, pour les raisons déja évoquées à propos de l'assurance-vieillesse : taux élevé de travail informel et inexistence du suivi administratif de la carrière de l'ensemble des individus.

  Le chômage concerne surtout les jeunes : 27,7 % pour les 18-24 ans, 6 % pour le 50-59 ans. Les programmes de formation des travailleurs sont réalisés par le SENA, qui est une organisation étatique importante avec un budget en 1998 d'environ 3 % du PIB. Le Sena offre une formation pour les jeunes qui arrivent sur le marché du travail et les travailleurs qui ont perdu leur emploi.

  Les résultats obtenus ne sont pas très encourageants. Les programmes sont conçus à l'intention de la couche supérieure de la population concernée, recrutée essentiellement en milieu urbain. Le Sena est en outre une institution rigide, peu ouverte au changement et peu encline à s'adapter à un marché du travail évolutif.

  [Toutes les tentatives de réforme du SENA ont échoué. Il serait sans doute indiqué de supprimer cette institution étatique pour la remplacer par une formule plus proche des milieux économiques et patronaux, gérée par des institutions semi-publiques comme les Chambres de Commerce ou un organisme paritaire.]

  La Colombie a une expérience réduite en matière de programmes de création d'emploi.
  

5. LA BANQUE CENTRALE

Un point de vue généralement accepté est qu'une Banque Centrale autonome tend à mener une politique monétaire stable, anti-inflationniste et sans motivations politiciennes. Par contre, quand le gouvernement exerce une influence permanente sur la politique monétaire, la tentation est grande d'utiliser l'instrument monétaire pour financer les déficits du gouvernement et stimuler l'économie en vue d'obtenir des bénéfices à court terme.

La Constitution de 1991 a augmenté considérablement le degré d'indépendance de la Banque Centrale. Cependant la réforme de la loi qui la régit a abouti à conjuguer deux visions opposées : l'une qui milite fortement en faveur de l'indépendance et l'autre qui appuie l'intervention et le contrôle du gouvernement, spécialement en matière de politique des changes. Le fait que le Ministre de l'Economie non seulement fasse partie, mais préside le Conseil de la Banque Centrale est peu usuel au regard des normes internationales. Il semble clairement établi que la Constitution donne à la Banque Centrale l'objectif de contrôler l'inflation. Pourtant, plusieurs jugements de la Cour Constitutionnelle n'établissent pas clairement qui détient la prééminence, lorsque le Plan de Développement et la Banque Centrale se proposent des objectifs d'inflation différents.

La même Constitution a dévolu au gouvernement un rôle dans la définition de la politique des changes. Dans une économie aussi réduite que celle de la Colombie, la politique du taux de change ne peut être séparée de celle du contrôle de l'inflation : si le gouvernement intervient dans l'un, il intervient nécessairement dans l'autre. Des exemples récents ont montré les conséquences négatives du statut peu clair de la Banque Centrale, notamment dans le cas de la récente intervention coordonnée Gouvernement - Banque Centrale pour sauver le secteur bancaire, qui est allée bien au-delà d'une mise à disposition de liquidité temporaire.

Cet exemple montre qu'un objectif critique est de maintenir le Ministère de l'Economie à distance prudente de la supervision financière. Deux solutions institutionnelles possibles sont:
1. Avoir un corps indépendant qui supervise le secteur financier.
2. Transférer cette supervision à la Banque Centrale.
Le principal inconvénient d'un corps indépendant est sa capacité à être réellement indépendant du Ministère de l'Economie. De ce fait, le transfert à la Banque Centrale est une alternative supérieure.

En résumé, le noyau des propositions faites par les auteurs est d'éliminer la confusion qui entoure la position institutionnelle de la Banque Centrale et son mandat, et de réformer la loi en vue de faire de la Banque Centrale l'institution à laquelle le gouvernement délègue les objectifs de contrôler l'inflation et de superviser la stabilité financière du pays.

Propositions

• a. Composition du Conseil de la Banque Centrale
  Il s'agit de diminuer la taille du Conseil et de donner un rôle plus important à son président, sans participation du gouvernement.
  - Exclusion de tous les membres de l'exécutif qui en font partie.
  - Réduction de cinq membres à trois, plus le Président qui départagerait les votes.
• b. Procédure de désignation
  Ces propositions visent à faire du Conseil un organe stable, qui ne puisse être changé fréquemment, ni trop influencé par un seul gouvernement.
  - Allonger la période d'exercice à sept ans [actuellement quatre ans].
  - Instituer un système de nominations de façon à ce qu'aucun gouvernement ne détienne la prérogative de désigner une partie importante du Conseil.
  - Restriction concernant la désignation comme membre ou président du Conseil à l'égard de personnes qui sont ou ont été membres du gouvernement dans les deux années qui précèdent.
• c. Objectifs de politique monétaire
  Il est nécessaire de clarifier la confusion qui existe entre la Constitution et diverses sentences constitutionnelles quant à quel organe est réellement chargé de fixer l'objectif à atteindre en matière d'inflation.
  - La Banque Centrale devra fixer l'objectif à atteindre en matière d'inflation. Si, à son avis, un Plan de Développement menace l'objectif à moyen terme de contrôle de l'inflation, l'objectif de la Banque Centrale l'emportera.
• d. La Banque Centrale devra être chargée de la supervision du système financier.
  Cette réforme vise à ôter ce contrôle au Ministère de l'Economie, du fait du possible conflit d'intérêt entre l'objectif de solidité financière et celui de financement des dépenses du gouvernement.
• e. Divulgation et réserve
  Cette proposition vise à donner plus de clarté dans la communication avec les marchés et à éliminer l'incertitude et les spéculations.
  - La Banque Centrale devra adopter des procédures claires et obligatoires quant à la personne chargée de s'exprimer au nom de la Banque et au moment choisi pour le faire. Des règles spécifiques devront être adoptées et appliquées concernant la divulgation des décisions du Conseil et les annonces faites aux marchés.

28 août 2001