Sous le signe du dollar

1. Qu'en est-il de la "dédollarisation" ?

En lisant entre les lignes le court paragraphe consacré au "retour à un taux de change flexible" que j'appelle - un néologisme - la dédollarisation, il me semble que les deux auteurs ne croient pas vraiment à la possibilité de maintenir au-delà des quelques années qui viennent le dollar comme monnaie nationale de l'Equateur. Ils ne le disent pas franchement, peut-être parce qu'ils considèrent que cette occurrence sort du champ d'investigation de l'article, peut-être parce que le faire en ce moment relève d'une stratégie obscure de déstabilisation, menée par quelques secteurs politiques et économiques qui cherchent, comme toujours dans ce pays, à maximiser leurs gains. Pour sa part, le gouvernement actuel considère qu'il s'agit d'un sujet tabou et fait comme si la dollarisation était définitive.

Vu le silence et les dénégations officielles sur cette éventualité, il me paraît cependant utile d'envisager les scénarios possibles d'une mesure, qui semblerait inéluctable dans les conditions actuelles, correctement identifiées par les auteurs. J'en vois trois :

• a. La dédollarisation s'effectue, comme la dollarisation, dans l'urgence absolue et une situation sociale et politique de tension extrême, aboutissant à une catastrophe identique à celle de la dollarisation, dont le pays aurait beaucoup de peine â se remettre.
• b. On dédollarise de manière rationnelle en mettant en place des mécanismes d'information et de préparation de la population et des entreprises, ainsi que de prévention de la spéculation, qui peuvent s'inspirer de ce qui a été fait dans un cas un peu semblable, bien qu'inverse : le passage à l'euro.
• c. La dédollarisation s'opère dans un cadre latino-américain de transition vers la monnaie unique, l'Equateur n'abandonnant le dollar que pour une monnaie régionale.

Ces trois scénarios sont classés dans un ordre décroissant de probabilité et croissant de désirabilité.

Si l'on s'en tient aux précédents historiques de gestion des crises, le premier scénario est incontestablement le plus probable, le pire étant presque toujours arrivé. Les prémisses de cette catastrophe s'annoncent déjà : depuis le mois de janvier 2004, diverses organisations indigènes et sociales réclament la démission du président de la République, Lucio Gutiérrez, jugé "menteur, incapable et incohérent" par un des dirigeants de la Conaie (Confederación de Nacionalidades Indígenas del Ecuador), devant la caméra d'une chaîne de télévision. Cette demande est appuyée par des manifestations, en ordre dispersé pour le moment, menées par diverses organisations, notamment le 21 janvier, quatrième anniversaire de la chute du président Mahuad, dans laquelle le mouvement indigène a joué un rôle déterminant.

Il me semble peu probable que ce dernier obtienne cette fois satisfaction, sauf à mettre le pays à feu et à sang. En effet, les circonstances ont changé, une grande partie de l'opinion publique est lassée par la violence de la rue et l'instabilité politique et sociale qu'elle engendre. Elle estime qu'il faut laisser aller au bout de son mandat ce président, qui n'était pas préparé à affronter la responsabilité de conduire un pays en grande difficulté comme l'Equateur.

Même si le pire ne survient pas sur le plan politique et social, la viabilité économique du dispositif de la dollarisation est hautement incertaine et, sans un sursaut national qui ne s'est pas produit jusqu'à aujourd'hui, la probabilité d'une sortie brutale reste élevée.

Le second scénario est moins probable du fait qu'il requiert des compétences, des moyens et une planification qui dépassent largement les possibilités du pays. Il faudrait aussi que les organisations financières internationales s'impliquent fortement dans le processus pour garantir son bon déroulement, condition qui semble également difficile à remplir. Enfin, la culture spéculative et l'absence de civisme, répandus dans de larges milieux, y compris ceux des dirigeants économiques et politiques, rend aléatoire un processus de ce type, public dès son démarrage et se déroulant sur une période relativement longue.

Le troisième est utopique, par rapport au temps disponible pour trouver une solution aux problèmes générés par la dollarisation et à la capacité de pression de la diplomatie équatorienne pour atteindre un tel objectif. Cependant, il n'est pas utopique de croire qu'un jour, pas si lointain, l'Amérique latine disposera d'une monnaie unique. Qui aurait parié en faveur de l'euro il y a encore cinq ou six ans ? Il y a cependant une différence de taille : l'utilisation constante par les gouvernements latino-américains de la dévaluation de la monnaie nationale comme un avantage compétitif. Et ce n'est pas l'exemple de l'Argentine qui va les dissuader de ne pas continuer à le faire, au moins dans le court terme. Il n'est pas impossible, par contre, que dans la perspective des dures négociations de l'Alca - si elles ont lieu -, ces pays resserrent les rangs et cherchent les moyens d'atténuer les effets pervers de la domination économique des Etats-Unis. L'unité monétaire serait un de ces moyens. Mais sa mise en place passe par une phase d'harmonisation économique et législative qui durera certainement de longues années.

Faut-il se résigner à la catastrophe annoncée par de nombreux analystes ici ? Peut-on espérer que leurs mises en garde produisent quelques effets positifs et conduisent à une transition relativement ordonnée ou à un rétablissement des fondamentaux de l'économie équatorienne ? La réponse à ces deux questions est à lire dans le marc de café ou dans les convictions philosophiques de celui qui y répond, mais quand même aussi dans les tendances qui peuvent se manifester au cours de ces prochains mois. Quelques exemples :

• Si c'est la logique de l'affrontement entre le gouvernement et les forces sociales qui triomphe, le pessimisme est de rigueur.
• Si le prix du pétrole et ceux des biens primaires exportés par l'Equateur se maintenaient à un niveau rentable pour les producteurs, en vertu d'accords avec l'Union européenne par exemple, un faible vent d'optimisme pourrait souffler.
• Il en va de même si les négociateurs équatoriens du Traité de Libre Commerce (TLC) avec les Etats-Unis arrivaient, vu la bienveillance du gouvernement américain à l'égard du colonel président, à obtenir des clauses de sauvegarde pour prolonger de quelques années la survie des secteurs vulnérables de l'économie du pays. Mais il ne s'agirait de toute façon que d'un sursis.

2. "Gouvernabilité" et "institutionnalité"

Encore deux néologismes, au moins en français, puisque les mots "gobernabilidad" et "institucionalidad" existent en espagnol.

Gouvernabilité signifie le caractère de ce qui peut être gouverné, de ce qui est gouvernable, en se référant principalement à un pays. La gouvernabilité peut être haute ou basse, forte ou faible, bonne ou mauvaise, etc. Pendant la Quatrième République, la France a été, cinquante ans après la Turquie, l'"homme malade de l'Europe" et l'on disait volontiers qu'elle était ingouvernable. Et alors, le général de Gaulle est arrivé, comme Zorro, pour démontrer le contraire. Ces quelques références historiques me sont revenues à la mémoire en pensant à cette notion de gouvernabilité. On pouvait dire en effet que durant ces années 1945-58, la gouvernabilité de la France était presque nulle, d'où les importants retards qu'elle affichait à l'aube de la Cinquième République.

Institutionnalité fait référence au caractère de ce qui est propre aux institutions d'un pays (tandis que institutionnalisation décrit la transformation d'une coutume, par exemple, en une institution). Ce qui est propre aux institutions est leur stabilité, leur permanence et le respect que leur manifestent les citoyens d'un pays.

L'institutionnalité de l'Equateur, et de la plupart des pays latino américains, est faible. Les institutions existent bien, notamment sur le plan gouvernemental, administratif, judiciaire, politique, d'ordre public, etc., leur rôle est défini en général assez clairement par la Constitution, mais leur activité, les limites de leur juridiction, la nature des actions des personnes chargées de réaliser leur mission ou leur fonction, s'écartent souvent, et de manière parfois considérable, de cette définition. Il en résulte une violation permanente des principes fondamentaux de la Constitution et des droits humains et garanties des citoyens.

Tout le monde ici invoque à tout bout de champ, le respect de la Constitution et des lois, mais comme pour les violer plus allégrement dans sa pratique quotidienne, et cela au plus haut niveau de l'Etat ou de la société civile, d'où une forte insécurité, et en particulier dans le domaine crucial de la justice et de la police, deux institutions chargées précisément de faire respecter les principes et les droits constitutionnels, s'ils sont violés.

Cette insécurité, qui envahit tout l'espace social, diminue énormément le respect et la confiance que les citoyens devraient mettre dans les institutions avec lesquelles ils entrent en contact. Devant la carence de celles-ci, ils recourent à des stratégies individualistes de sauvegarde de leurs intérêts : corruption, spéculation, conduites illégales, souvent violentes, qui affaiblissent considérablement la gouvernabilité du pays.

Par un glissement de sens qui est assez fréquent ici, regrettable par la confusion qu'il introduit, le concept de gouvernabilité est aussi utilisé pour caractériser la capacité d'un chef d'Etat à gouverner le pays.

Pourquoi faire référence à ces deux notions ? Parce que sans institutionnalité et gouvernabilité, il est difficile, sinon impossible, de proposer et de faire adopter de nouveaux modes d'action, basés sur la coopération, le civisme, la solidarité et la convivialité, tels que ceux décrits par nos deux auteurs. Il est peu concevable que les acteurs sociaux abandonnent la menace et la violence, qui leur paraît le meilleur moyen, dans les circonstances difficiles que la population équatorienne traverse, de faire pression sur le gouvernement et ses institutions, afin d'obtenir la satisfaction de leurs revendications, par quelque voie que ce soit.

Pour revenir au thème de l'article, les mesures suggérées par les auteurs me paraissent tout à fait adéquates, mais sans un renforcement notable de l'institutionnalité et de la gouvernabilité du pays, les acteurs sociaux ne s'engageront pas en toute confiance et sans restriction dans ces nouveaux modes.

Pour prendre un exemple qui n'est pas équatorien, les changements importants et visibles des conditions de vie à Bogotá ont pu se produire grâce à l'action décisive de plusieurs maires sur le plan de la gouvernabilité et de l'institutionnalité :

• Jaime Castro a rétabli les finances de la ville et a permis ainsi à ses successeurs de disposer des ressources nécessaires à d'importants investissements.
• Antanas Mockus, dans un premier mandat, s'est consacré à l'éducation et à la participation citoyennes : respect de la vie, respect des autres, renoncement à la violence, respect des règles de circulation, etc.
• Enrique Peñalosa a su prendre le relais, sans tout changer, comme c'est en général le cas en Colombie - par ambition personnelle ou pour laisser sa marque -, mais en en élargissant la perspective à la restauration de l'espace urbain.
• Antanas Mockus a alors repris le flambeau dans une visée plus gestionnaire, moins originale, mais sans doute nécessaire pour consolider le changement.

Les nouveaux comportements civiques de la population de Bogotá ont permis à une municipalité, également respectueuse des lois, notamment dans le domaine de l'utilisation des fonds publics, d'offrir en échange aux habitants des bénéfices importants : création de grands parcs et de pistes cyclables, libération de l'espace urbain, notamment les trottoirs et les places, monopolisés par les vendeurs de rue et les véhicules, réseau de bibliothèques, scolarisation des enfants et installation des services publics dans les quartiers périphériques, etc., sans oublier le Transmilenio, un système de transport de masse qui remplace progressivement l'ancien système, particulièrement déficient.

L'institutionnalité renouvelée et la gouvernabilité qui en est résultée, ont permis de transformer en une décade une ville chaotique et invivable en une grande métropole moderne, dont le développement n'est bien sûr pas encore maîtrisé. C'est aussi ce que sont en train de réaliser à une échelle et avec des moyens moins importants, les deux maires de Guayaquil et de Quito, Jaime Nebot et Paco Moncayo. Mais il est évident que ce défi de la restauration de la citoyenneté au niveau d'un pays tout entier relève d'une autre dimension : il est plus facile d'être un grand maire que d'être un grand homme d'Etat. La récente arrivée au pouvoir d'hommes politiques tels que Uribe en Colombie, Lula au Brésil, Lagos au Chili et Kirchner en Argentine donne à penser que cette seconde espèce n'est pas totalement en voie de disparition dans le sous-continent !

Ce n'est malheureusement pas le cas de l'Equateur. Dans un article récent de "El Comercio", un résident étranger comparait la vie politique de ce pays au théâtre de l'absurde. Je pense, pour ma part, aussi à "Ubu roi" d'Alfred Jarry. Les douze mois qui viennent de s'écouler donneraient suffisamment de matériel pour actualiser sa célèbre pièce, y compris les démêlés du Père Ubu (le président) avec la Mère Ubu (l'épouse du président) !

Le spectacle donné par le président, ses ministres, et par les membres de son parti, la Sociedad Patriótica del 21 de enero, qui n'est qu'une machine à distribuer les postes, malgré la référence à d'illustres devancières (de la période de la libération de l'Amérique latine), dont le nom a été usurpé, ce spectacle, donc, est désolant. Il ne se passe pas de semaine sans qu'une controverse, une polémique ou un scandale n'éclate dans le pays, et dont le président est souvent le protagoniste, ce qui naturellement ébranle encore un peu plus l'institutionnalité et la gouvernabilité de l'Equateur. C'est dire que le sursaut national que j'évoque un peu plus haut devrait plutôt ressembler, par sa portée sinon par ses résultats, au grand bond en avant de Mao Zedong !

3. Les propositions des auteurs de l'article sont-elles viables ?

Comme je l'ai déjà précisé, je trouve ces propositions excellentes et tout à fait adaptées à la situation actuelle du pays. Ma question n'est donc pas une manière détournée de les décrédibiliser, mais vise plutôt à déterminer dans quelles conditions elles pourraient être mises en œuvre.

Dans un contexte très différent, celui de la France, il me revient à la mémoire les difficultés d'application d'un projet assez semblable dans son ambition, quoique plus spécifique, à ce que les auteurs appellent "les politiques de développement du capital et des potentialités humains", celui de la loi de 1971 sur la formation permanente, dont la finalité et les objectifs n'étaient pas formulés en ces termes à l'époque. Pendant plusieurs années, sous la pression de syndicats alors tout puissants, faute d'un contrôle adéquat et par manque d'expérience et de références aussi bien dans l'administration publique qu'au sein des entreprises privées, la formation permanente s'est transformée en un système de récompense individuelle des salariés, mal ciblé, peu efficace et extrêmement coûteux. Il a fallu le choc pétrolier de 1973, et la crise économique qui a suivi, pour qu'on en revienne à une formulation plus opérationnelle des objectifs de la loi, mal acceptée par les syndicats, mais en définitive plus valable pour les salariés, dans la mesure où la formation permanente contribuait à améliorer leur employabilité dans un marché de l'emploi devenu beaucoup moins porteur.

Qu'est-ce que je veux démontrer par cet exemple ? Que les risques de détournement de programmes semblables sont élevés, même dans un pays développé comme la France, sans que l'on ait pu alors parler véritablement de corruption. La complexité de ce type de projets, les intérêts contradictoires des parties en présence peuvent conduire à des arbitrages aberrants et à un gaspillage monumental, qui s'est chiffré, dans ce cas, à des dizaines de milliards de francs.

Une autre difficulté, déjà évoquée au point 2, est celle d'exécuter des politiques et des mesures d'application complexes requerrant une gouvernabilité et une institutionnalité élevées. Si ces dernières ne sont pas présentes, le risque d'échec est important, en raison cette fois de la corruption et de l'incompétence des organismes normalement chargés de mettre en place ces programmes, qui vont les détourner de leur finalité. Ce risque est supérieur quand il s'agit de programmes à visée qualitative, lesquels requièrent en plus l'adhésion et l'engagement des personnes concernées.

Un autre énorme chantier suggéré par les auteurs et qui constitue une sorte de préalable à la mise place des autres programmes est la rénovation des secteurs de l'éducation et de la santé, qui demandera également des changements profonds aussi bien dans les structures que dans les mentalités, ainsi que des investissements considérables.

Ce problème d'applicabilité est encore plus crucial quand les mesures en question font appel pour leur réalisation aux institutions internationales. Les autorités équatoriennes font fréquemment allusion à la souveraineté nationale comme si celle-ci existait vraiment. Or, leur marge de manœuvre sur le plan économique, qui conditionne tous les autres, est très limitée. D'une part, parce qu'il s'agit d'un petit pays, pauvre de surcroît, dont les possibilités d'action et de pression sur le plan international sont pratiquement inexistantes. D'autre part, parce que les gouvernements équatoriens, quels qu'ils soient, n'ont pas d'autre choix, dans le contexte actuel, que de se soumettre aux conditions imposées par les institutions financières internationales chargées de "sauver" les économies des nations en difficulté, c'est-à-dire de s'assurer qu'elles vont payer les intérêts de la dette et la rembourser.

Dans cette perspective, il y a peu d'espoir que ces institutions voient la nécessité et la possibilité de financer les programmes proposés dans le cadre de l'article, coûteux du fait de leurs objectifs et du nombre de personnes qui vont y entrer. La population économiquement active de l'Equateur tourne en effet autour de 5 millions, dont au moins 4 millions seraient concernés à des titres divers selon leur statut (salariés, indépendants), leur degré d'activité (emploi, sous-emploi, chômage), leur grade (cadres, encadrement, exécutants) et les branches auxquelles ils appartiennent (extraction, pêche, agriculture, industrie, commerce, artisanat, tourisme, services). En considérant simplement cet aspect de valorisation des ressources humaines nationales, l'effort financier et humain est gigantesque et requerrait la définition de politiques d'Etat, et non simplement de gouvernement, et l'élaboration de plans sur dix ou vingt ans. Cependant, le fonctionnement actuel - malheureusement traditionnel - du gouvernement central, des ministères, du Congrès national (parlement) et d'autres entités publiques, est tellement chaotique et désorganisé qu'il est peu probable que ces politiques d'Etat et ces plans à long terme voient le jour, sans une aide extérieure.

La sortie de cet apparent cul-de-sac est la décentralisation et la déconcentration. La Constitution de l'Equateur de 1998 prévoit, dans son article 225, le transfert progressif "des fonctions, attributions, compétences, responsabilités et ressources [du gouvernement central] aux entités autonomes locales ou à d'autres de caractère régional". L'application de la décentralisation est lente et désordonnée du fait que, contrairement à ce qui s'est passé en France avec la loi du 2 mars 1982, la réforme n'est pas imposée du haut vers le bas, ce sont les collectivités locales - provinces et cantons - qui peuvent revendiquer la décentralisation de fonctions telles que la santé, l'éducation, le tourisme, etc., laquelle est accordée par le gouvernement si celui-ci considère que les conditions de transfert sont réalisables. Le renforcement de la participation directe des citoyens au fonctionnement des entités autonomes locales est également un principe constitutionnel.

Ces mécanismes de décentralisation et de participation directe des citoyens à la gestion locale ne fonctionnent pas très bien, du fait de la culture de dépendance hiérarchique qui prédomine toujours dans le pays, laquelle engendre aussi des mouvements de contre-dépendance qui se manifestent de manière brutale et violente, le plus souvent sous la forme de barrages routiers. Mais il y a quand même ici ou là des expériences probantes de participation citoyenne, qui montrent que cela est possible dans le contexte équatorien. Dans la mesure où elles se généraliseront, la prise en charge de leur propre destin par les membres d'une communauté, d'un quartier, d'une paroisse, jointe aux actions déjà mentionnées de rénovation de l'espace et du civisme urbains, constituent un terreau fertile pour des actions telles que le développement du capital humain. Dans ces circonstances, le contrôle de ces actions et de l'utilisation des ressources pourrait également être décentralisé et pourrait permettre d'éviter plus facilement les phénomènes de corruption financière et de déviation par rapport aux finalités.

Les propositions faites par les auteurs ne sont donc pas des vœux pieux. Je crois au contraire qu'elles constituent des réponses adéquates aux problèmes de fond du pays, mais dans une perspective de long terme, dans laquelle n'entre pas le problème restreint et conjoncturel de la dollarisation. Avec ou sans le dollar, le défi du développement des ressources humaines de l'Equateur, mais aussi de tous les pays du Tiers monde, est lancé aux gouvernements nationaux et aux institutions internationales. Il exige des changements fondamentaux dans l'approche du développement et de la lutte contre la pauvreté (cf. par exemple "Pauvreté, indigence et développement".)

Sur la dollarisation, cf. "Crisis y Dolarizacón en el Ecuador: Estabilidad, Crecimiento y Equidad Social" traduction en espagnol d'un ouvrage publié par la Banque mondiale en 2002. Bien qu'il contienne deux chapitres sur les conséquences sociales de la dollarisation, les conclusions qu'il présente ne s'appuient que sur les deux premières années de l'application de cette mesure et manquent donc de recul.

Et aussi : "La Dolarización" in "Ecuador, su realidad", pages 294-298, édition actualisée septembre 2003 Fundación José Peralta, Quito

28 mars 2004